Pueblos y Estados han intentado durante siglos
asegurarse el dominio del continente europeo mediante la
guerra y las armas. En este continente maltrecho por dos
sangrientas guerras y por el declive de su
posición en el mundo, se abrió paso la
idea de que el sueño de una Europa fuerte y unida sólo
podría realizarse en la paz y mediante la concertación.
Para derrotar definitivamente a los demonios del pasado, se
comenzó por instaurar una comunidad del
carbón y del acero, a la que se añadieron
más adelante otras actividades económicas,
como la agricultura. Finalmente, se puso en marcha un auténtico
mercado único de mercancías, personas, servicios y
capitales al que se añadió en 1999 una moneda
única. El 1 de enero de 2002, el euro se convertirá en una
realidad cotidiana para 300 millones de ciudadanos
europeos.
Así pues, la Unión Europea se ha
realizado de forma progresiva. Al principio se trataba
ante todo de una cooperación económica y
técnica. Hace veinte años se reforzó
considerablemente la legitimidad democrática, que hasta la
fecha había residido exclusivamente en el Consejo, mediante
la primera elección directa del Parlamento Europeo. Durante
los últimos diez años se ha comenzado a construir
una unión política y se ha establecido una
cooperación en los ámbitos de la
política social, el empleo, el asilo, la
inmigración, la policía, la justicia y la
política exterior, así como una política
común de seguridad y defensa.
La Unión Europea es un éxito. Europa vive en paz
desde hace más de medio siglo. Junto con América del
Norte y el Japón, la Unión es una de las tres regiones
más prósperas de nuestro planeta. Y gracias a la
solidaridad entre sus miembros y a un justo reparto de
los frutos del desarrollo económico, ha aumentado
enormemente el nivel de vida en las regiones más
débiles de la Unión, que han superado gran
parte de su atraso.
Cincuenta años después de su nacimiento, la
Unión se encuentra en una encrucijada, en un punto
de inflexión de su existencia. Es inminente la
unificación de Europa. La Unión está
a punto de ampliarse con más de diez nuevos
Estados miembros, principalmente de Europa central y
oriental, cerrando así definitivamente uno de los
capítulos más negros de la historia europea: la Segunda
Guerra Mundial y la posterior división artificial
de Europa. Por fin, Europa está en camino de
convertirse, sin derramamiento de sangre, en una gran
familia. Una auténtica mutación que por
supuesto exige un enfoque diferente del de hace cincuenta años,
cuando seis Estados iniciaron el proceso.
El reto democrático europeo
La Unión debe afrontar simultáneamente un doble
reto, uno dentro y otro fuera de sus fronteras. Dentro de la
Unión, es preciso aproximar las Instituciones
europeas al ciudadano. Sin duda alguna, los ciudadanos
siguen respaldando los grandes objetivos de la
Unión, pero no siempre perciben la relación
entre dichos objetivos y la actuación cotidiana de la
Unión. Desean unas Instituciones europeas menos
lentas y rígidas y, sobre todo, más
eficientes y transparentes. Muchos piensan
también que la Unión debería prestar mayor
atención a sus preocupaciones concretas en lugar de intervenir
en los más mínimos detalles en asuntos que, por su
propia naturaleza, sería mejor poner en manos de los
representantes electos de los Estados miembros y de las
regiones. Algunos sienten incluso esta situación
como una amenaza a su identidad. Pero, lo que es
quizás aún más importante: los ciudadanos
consideran que las cosas se hacen demasiado a menudo a sus espaldas
y desean un mayor control democrático.
El nuevo papel de Europa en un entorno mundializado
Fuera de sus fronteras, la Unión Europea se enfrenta asimismo
a un entorno mundializado en rápida mutación. Tras
la caída del Muro de Berlín, por un momento
pareció que podríamos vivir por largo tiempo en un orden
mundial estable, sin conflictos, basada en los derechos
humanos. Pero apenas unos años más tarde
desapareció esa seguridad. El 11 de septiembre
nos ha abierto brutalmente los ojos. Las fuerzas
contrarias no han desaparecido. El fanatismo religioso, el nacionalismo
étnico, el racismo y el terrorismo se intensifican y siguen
siendo alimentados por los conflictos regionales, la pobreza y el
subdesarrollo.
¿Cuál es el papel de Europa en este mundo
transformado? ¿No debería Europa, ahora por
fin unificada, desempeñar un papel de liderazgo
en un nuevo orden planetario, el de una potencia a la
vez capaz de desempeñar una función estabilizadora
a nivel mundial y de ser punto de referencia para numerosos
países y pueblos? Europa como el continente de
los valores humanistas, la Carta Magna, el Bill of
Rights, la Revolución francesa, la caída
del Muro de Berlín. El continente de la libertad,
de la solidaridad y, sobre todo, de la diversidad, lo que implica
el respeto de las lenguas, culturas y tradiciones de los demás.
La única frontera que establece la Unión Europea es
la de la democracia y los derechos humanos. La Unión sólo
está abierta a países que respetan valores fundamentales
tales como las elecciones libres, el respeto de las minorías
y el Estado de Derecho.
Ahora que ha terminado la guerra fría y que vivimos en
un mundo a la vez mundializado y atomizado, Europa debe asumir su
responsabilidad en la gobernanza de la globalización. El
papel que debe desempeñar es el de una potencia que lucha
decididamente contra cualquier violencia, terror y fanatismo, pero
que tampoco cierra los ojos ante las injusticias flagrantes que
existen en el mundo. En resumen, una potencia que quiere hacer
evolucionar las relaciones en el mundo de manera que no
sólo beneficien a los países ricos sino
también a los más pobres. Una potencia que
quiere enmarcar éticamente la mundialización,
es decir, ligarla a la solidaridad y al desarrollo sostenible.
Las expectativas del ciudadano europeo
La imagen de una Europa democrática y comprometida en el
mundo concuerda perfectamente con lo que desea el ciudadano, que
muchas veces ha dado a entender que desea un papel más
importante de la Unión en asuntos de justicia y seguridad, de
lucha contra la delincuencia transfronteriza, control de
los flujos migratorios, de acogida a los solicitantes de
asilo y a los refugiados provenientes de zonas de
conflicto periféricas. También pide resultados
en el ámbito del empleo y la lucha contra la pobreza y la
exclusión social, así como en el ámbito de
la cohesión económica y social. Exige un enfoque
común con respecto a la contaminación, el
cambio climático y la seguridad alimentaria. En
resumen, todos los asuntos transfronterizos que, de modo
instintivo, el ciudadano siente que sólo pueden
abordarse mediante la cooperación. Del mismo modo,
también desea más Europa en los asuntos
exteriores, de seguridad y de defensa; con otras
palabras, pide más acción y mejor
coordinada para luchar contra los focos de conflicto en
Europa, a su alrededor y en el resto del mundo.
Simultáneamente, ese mismo ciudadano considera que la
Unión va demasiado lejos y actúa de modo
demasiado burocrático en otros muchos
ámbitos. A la hora de coordinar el entorno
económico, financiero o fiscal, la piedra angular habrá
de ser siempre el correcto funcionamiento del mercado interior y
de la moneda única, sin poner en peligro las especificidades
de los Estados miembros. Las diferencias nacionales y regionales
a menudo son fruto de la historia o de la tradición, y pueden
resultar enriquecedoras. Con otras palabras, lo que el ciudadano
entiende por la "buena gestión de los asuntos públicos"
es la creación de nuevas oportunidades, no de nuevas rigideces.
Lo que espera es más resultados, mejores respuestas a preguntas
concretas y no un superestado europeo o unas instituciones europeas
que se inmiscuyan en todo.
En resumen, el ciudadano pide un enfoque comunitario claro,
transparente, eficaz y conducido democráticamente
un enfoque que haga de Europa un faro para el futuro del
mundo, un enfoque que consiga resultados concretos en
términos de más empleo, mayor calidad de
vida, menos delincuencia, una educación de calidad
y mejores servicios sanitarios. Para ello, Europa debe indudablemente
buscar renovadas fuentes de inspiración y reformarse.
La Unión debe llegar a ser más democrática, transparente y eficaz. Debe también encontrar respuesta a tres desafíos fundamentales: ¿cómo acercar a los ciudadanos y, en primer lugar, a los jóvenes al proyecto europeo y a las Instituciones europeas? ¿Cómo estructurar la vida política y el espacio político europeo en una Unión ampliada? ¿Cómo hacer que la Unión se convierta en un factor de estabilidad y en un modelo en el nuevo mundo multipolar? Para poder dar una respuesta hay que formular una serie de preguntas específicas.
Un mejor reparto y definición de las competencias en la Unión Europea
El ciudadano alberga a menudo esperanzas con respecto a la
Unión Europea a las que ésta no siempre da
respuesta; y, en sentido inverso, el ciudadano tiene a
veces la impresión de que la Unión hace
demasiado en ámbitos en los que su intervención
no es siempre indispensable. Por consiguiente, conviene aclarar
el reparto de competencias entre la Unión y los Estados
miembros, simplificarlo y ajustarlo a la luz de los
nuevos desafíos ante los que se encuentra la
Unión. Ello puede suponer tanto la
devolución de cometidos a los Estados miembros, como la
asignación de nuevas funciones a la Unión o la
ampliación de competencias existentes, sin perder
nunca de vista la igualdad de los Estados miembros y su
solidaridad mutua.
Una primera serie de preguntas que deben plantearse se refiere
al modo de hacer más transparente el reparto de competencias.
¿Podríamos a tal fin hacer una distinción
más clara entre tres tipos de competencias: las competencias
exclusivas de la Unión, las competencias de los Estados miembros
y las competencias compartidas de la Unión y los
Estados miembros? ¿A qué nivel se
ejercitan las competencias de la manera más
eficaz? ¿Cómo aplicar aquí el principio
de subsidiariedad? ¿No debería precisarse que toda
competencia que no esté atribuida por los Tratados a la
Unión corresponde a la competencia exclusiva de
los Estados miembros? ¿Cuáles
serían las consecuencias? La siguiente serie de
preguntas tiene por objeto, dentro de este marco renovado
y respetando el acervo comunitario, determinar si hay que proceder
a un reajuste en el reparto de competencias. ¿De qué
manera pueden tomarse como guía las esperanzas del ciudadano?
¿Qué misiones podrían derivarse de ello para
la Unión? y, a la inversa, ¿qué tareas
sería preferible confiar a los Estados miembros?
¿Qué modificaciones a las distintas
políticas es necesario introducir en el Tratado?
Por ejemplo, ¿cómo formular una política exterior
común y una política de defensa más coherentes?
¿Hay que reactualizar las tareas de Petersberg? ¿Deseamos
adoptar un enfoque más integrado en lo que se refiere a la
cooperación policial y en materia penal? ¿Cómo
reforzar la coordinación de las políticas
económicas? ¿Cómo podemos
intensificar la cooperación en los ámbitos
de la inserción social, el medio ambiente, la
salud y la seguridad alimentaria? Por el contrario, ¿no
debe confiarse la gestión cotidiana y la aplicación
de la política de la Unión de modo más
explícito a los Estados miembros y, allí
donde su Constitución lo prevea, a las regiones?
¿No deben obtener garantías de que no se
atentará contra sus competencias?
Por último, surge la pregunta de cómo garantizar
que el reparto renovado de competencias no lleve a una
ampliación furtiva de las competencias de la
Unión o a un asalto a las competencias exclusivas
de los Estados miembros y, en su caso, de las regiones.
¿Cómo garantizar al mismo tiempo que no se
debilite la dinámica europea? En efecto, también
en el futuro la Unión deberá poder reaccionar ante
nuevos desafíos y desarrollos y deberá poder abordar
nuevos ámbitos de actuación. ¿Deben revisarse
a tal fin los artículos 95 y 308 del Tratado a la luz del
acervo de la jurisprudencia?
La simplificación de los instrumentos de la Unión
No sólo es importante la cuestión de qué
hace cada uno; importa igualmente determinar cómo actúa
la Unión y cuáles son los instrumentos que utiliza.
Las modificaciones sucesivas de los Tratados han conllevado en todas
las ocasiones una proliferación de instrumentos y las directivas
han ido evolucionando progresivamente para convertirse en actos
legislativos cada vez más detallados. Resulta, pues, esencial
preguntarse si no deben definirse mejor los distintos instrumentos
de la Unión y si no hay que reducir su número.
Con otras palabras, ¿debe introducirse una distinción
entre medidas legislativas y medidas de aplicación? ¿Debe
reducirse el número de instrumentos legislativos: normas
directas, legislación marco e instrumentos no vinculantes
(dictámenes, recomendaciones, coordinación abierta)?
¿Es o no deseable recurrir más a menudo a la
legislación marco, que deja más margen a los Estados
miembros para realizar los objetivos políticos?
¿Para qué competencias son la
coordinación abierta y el reconocimiento mutuo los
instrumentos más adecuados? ¿Sigue siendo el principio
de proporcionalidad la base de partida?
Más democracia, transparencia y eficiencia en la Unión
Europea
La Unión Europea extrae su legitimidad de los valores
democráticos que proyecta, de los objetivos que
persigue y de las competencias e instrumentos de que
dispone. Pero el proyecto europeo extrae también
su legitimidad de instituciones democráticas, transparentes
y eficaces. Los parlamentos nacionales también contribuyen
a legitimar el proyecto europeo. La declaración sobre el
futuro de la Unión, aneja al Tratado de Niza, subrayó
la necesidad de estudiar el papel de los parlamentos nacionales
en la construcción europea. Más en general, cabe
preguntarse por las iniciativas que podemos tomar para
crear un espacio público europeo.
La primera pregunta que hay que plantearse es la de cómo
podemos aumentar la legitimidad democrática y la transparencia
de las instituciones actuales, una pregunta que se aplica a las
tres Instituciones.
¿Cómo pueden reforzarse la autoridad y la eficacia
de la Comisión Europea? ¿Cómo debe ser designado
el Presidente de la Comisión: por el Consejo Europeo, por
el Parlamento Europeo o mediante elección directa por los
ciudadanos? ¿Debe reforzarse el papel del Parlamento Europeo?
¿Debemos o no ampliar el derecho de codecisión?
¿Debe replantearse el modo en que se eligen los diputados del
Parlamento Europeo? ¿Conviene crear una
circunscripción electoral europea, o mantener
unas circunscripciones electorales establecidas a nivel
nacional? ¿Pueden combinarse ambos sistemas? ¿Es
preciso reforzar el papel del Consejo? ¿Debe el Consejo
intervenir del mismo modo en el marco de sus
competencias legislativas y de ejecución? Para
conseguir una mayor transparencia ¿deben ser
públicas las sesiones del Consejo, al menos cuando el
Consejo actúa en su calidad de legislador? ¿Debe el
ciudadano tener mayor acceso a los documentos del Consejo? Por
último, ¿cómo garantizar el
equilibrio y el control mutuo entre las Instituciones?
Una segunda pregunta, relacionada también con la legitimidad
democrática, se refiere al papel de los parlamentos nacionales.
¿Deben estar representados en una nueva institución,
junto al Consejo y el Parlamento Europeo? ¿Deben
desempeñar una función en los
ámbitos de acción europea en los que no es
competente el Parlamento Europeo? ¿Deben centrarse
en el reparto de competencias entre la Unión y
los Estados miembros, por ejemplo, mediante un control previo del
respeto del principio de subsidiariedad?
La tercera pregunta se refiere a los medios de mejorar la eficacia
del proceso de toma de decisiones y el funcionamiento de las
Instituciones en una Unión de unos treinta Estados miembros.
¿Cómo podría fijar mejor la
Unión sus objetivos y sus prioridades y garantizar
que se ejecuten más adecuadamente? ¿Es
preciso que se adopten más decisiones por mayoría
cualificada? ¿Cómo simplificar y acelerar el
procedimiento de codecisión entre el Consejo y el
Parlamento Europeo? ¿Se puede mantener la
rotación semestral de la Presidencia de la
Unión? ¿Cuál será la función
futura del Parlamento Europeo? ¿Qué ocurrirá
en el futuro con la función y la estructura de las distintas
formaciones del Consejo? ¿Cómo aumentar, por otra
parte, la coherencia de la política exterior europea?
¿Cómo reforzar la sinergia entre el Alto Representante y
el Comisario competente en estas cuestiones?
¿Debemos seguir reforzando la
representación de la Unión en los foros internacionales?
El camino hacia una Constitución para los ciudadanos europeos
En el momento actual, la Unión Europea funciona con cuatro
tratados. Los objetivos, competencias e instrumentos políticos
de la Unión se encuentran diseminados en el conjunto de esos
tratados. Para conseguir mayor transparencia es indispensable una
simplificación.
Cabe formular a este respecto cuatro series de preguntas. La primera
serie se refiere a la simplificación de los actuales tratados
sin cambiar su contenido. ¿Hay que revisar la distinción
entre la Unión y las Comunidades? ¿Qué hacer
con la división en tres pilares?
Es preciso reflexionar a continuación sobre una posible
reorganización de los tratados. ¿Debe hacerse una
distinción entre un tratado básico y las demás
disposiciones de los tratados? ¿Debe concretarse esta
distinción mediante una separación de los textos?
¿Puede esto conducir a hacer una distinción
entre los procedimientos de modificación y de
ratificación del tratado básico y de las
demás disposiciones de los tratados?
Hay que preguntarse además si la Carta de Derechos
Fundamentales debe integrarse en el tratado básico
y plantearse la cuestión de la adhesión de
la Comunidad Europea al Convenio Europeo para la
protección de los derechos humanos.
Por último, se plantea la cuestión de si esta
simplificación y reorganización no
deberían conducir a plazo a la adopción de
un texto constitucional. ¿Cuáles
deberían ser los elementos básicos de esa
Constitución, los valores que la Unión
profesa, los derechos fundamentales y los deberes de los
ciudadanos, o las relaciones de los Estados miembros
dentro de la Unión?
III. LA CONVOCATORIA
DE UNA CONVENCIÓN SOBRE EL FUTURO DE EUROPA
Para garantizar una preparación lo más amplia y transparente posible de la próxima Conferencia Intergubernamental, el Consejo Europeo ha decidido convocar una Convención que reúna a los principales participantes en el debate sobre el futuro de la Unión. A la vista de lo anterior, dicha Convención tendrá el cometido de examinar las cuestiones esenciales que plantea el futuro desarrollo de la Unión e investigar las distintas respuestas posibles.
El Consejo Europeo ha nombrado al Sr. V. Giscard d’Estaing
Presidente de la Convención, y a los Sres. G. Amato y J.L.
Dehaene Vicepresidentes.
Composición
Además de su Presidente y de sus dos Vicepresidentes, la Convención constará de 15 representantes de los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros (uno por cada Estado miembro), de 30 miembros de los Parlamentos nacionales (dos por Estado miembro), de 16 miembros del Parlamento Europeo y de dos representantes de la Comisión. Los países candidatos a la adhesión participarán plenamente en los trabajos de la Convención. Estarán representados en las mismas condiciones que los Estados miembros actuales (un representante del Gobierno y dos miembros del Parlamento Nacional) y participarán en las deliberaciones, si bien no podrán impedir el consenso que pueda alcanzarse entre los Estados miembros.
Los miembros de la Convención sólo podrán
ser sustituidos por sus suplentes en caso de ausencia. Los suplentes
serán nombrados de la misma forma que los miembros titulares.
El Praesidium de la Convención estará integrado
por el Presidente de la Convención, los dos Vicepresidentes
de la Convención y nueve miembros de la misma (los
representantes de todos los gobiernos que durante la
Convención ostenten la Presidencia del Consejo,
dos representantes de los Parlamentos nacionales, dos
representantes de los diputados del Parlamento Europeo y
dos representantes de la Comisión).
Se invitará en calidad de observadores a tres representantes
del Comité Económico y Social y a tres representantes
de los interlocutores sociales europeos, a los que se
añadirán, en nombre del Comité de
las Regiones, seis representantes (que el Comité
de las Regiones designará de entre las regiones,
las ciudades y las regiones con competencia legislativa),
así como el Defensor del Pueblo Europeo. A invitación
del Praesidium podrán tomar la palabra ante la Convención
el Presidente del Tribunal de Justicia y el Presidente del Tribunal
de Cuentas.
Duración de los trabajos
La Convención celebrará su sesión inaugural
e1 1 de marzo de 2002. En dicha ocasión nombrará a
su Praesidium y definirá sus métodos de trabajo. Los
trabajos concluirán un año después, con
antelación suficiente para que el Presidente de
la Convención pueda presentar sus resultados al
Consejo Europeo.
Métodos de trabajo
El Presidente preparará el inicio de los trabajos de la
Convención sacando las conclusiones del debate público.
El Praesidium desempeñará un papel impulsor y
aportará una primera base de trabajo para la Convención.
El Praesidium podrá consultar a los servicios de la
Comisión y a los expertos de su elección
sobre cualquier cuestión técnica en la que
considere útil profundizar, y podrá crear
grupos de trabajo ad hoc.
El Consejo se mantendrá al corriente de la marcha de los
trabajos de la Convención. El Presidente de la Convención
presentará un informe oral en cada Consejo Europeo sobre
la marcha de los trabajos, lo que permitirá al mismo tiempo
recabar la opinión de los Jefes de Estado o de Gobierno.
La Convención se reunirá en Bruselas. Los debates
de la Convención y todos los documentos oficiales serán
públicos. La Convención desarrollará su actividad
en las once lenguas de trabajo de la Unión.
Documento final
La Convención estudiará las diferentes cuestiones
y establecerá un documento final que podrá comprender
bien diferentes opciones, precisando el apoyo que hubieren recibido,
bien recomendaciones en caso de consenso.
Junto con el resultado de los debates nacionales sobre el futuro
de la Unión, el documento final servirá de punto de
partida para los debates de la Conferencia Intergubernamental, que
adoptará las decisiones definitivas.
Foro
Para ampliar el debate y asociar al mismo a todos los ciudadanos,
se abrirá un foro a las organizaciones que representen a
la sociedad civil (interlocutores sociales, medios económicos,
organizaciones no gubernamentales, círculos académicos,
etc.). Se tratará de una red estructurada de organizaciones
que serán informadas con regularidad de los trabajos de la
Convención. Sus aportaciones se incluirán en el debate.
Estas organizaciones podrán ser oídas o consultadas
sobre cuestiones específicas, según las modalidades
que deberá definir el Praesidium.
Secretaría